Veel ict-projecten van de overheid falen. De Dienst Maatschappelijke Organisatie (DMO) van de gemeente Amsterdam heeft net een project afgerond om verschillende jeugdzorginstellingen informatie te laten uitwisselen. En nu begint ze – tijdens een gemeentelijke ict-crisis – met een nieuw, groot ict-project met hetzelfde doel.
Peuter Savanna (3) werd in 2004 gedood door haar ouders; ‘Maasmeisje’ Géssica (12) in 2006 door haar vader. In beide gevallen waren de families bekend bij verschillende zorginstellingen, maar die bleken compleet langs elkaar heen te werken. De politiek ging te rade hoe dit soort gevallen voortaan voorkomen konden worden. Toenmalig staatssecretaris Clémence Ross – Van Dorp (CDA, Welzijn) kwam al snel met een antwoord: digitalisering.
Informatie over een kind uitwisselen tussen alle instanties gaat het snelst en het gemakkelijkst als er een ict-systeem voor bedacht wordt, was de conclusie. De Verwijsindex Risicojongeren (VIR) moest er voortaan voor zorgen dat instellingen automatisch een berichtje binnenkrijgen dat hen vertelt welke organisaties zich nog meer met een risicojongere (een kind tussen de 0 en 23 jaar) bezighouden.
Dat was in 2006. Inmiddels is het 2011 en is de gemeente Amsterdam dit jaar begonnen met het aansluiten van zorgorganisaties op een Amsterdamse variant van de verwijsindex, ‘Matchpoint’. Op deze manier moet de grote hoeveelheid aan zorginstellingen in de stadsregio Amsterdam eindelijk basisinformatie over kinderen met elkaar kunnen uitwisselen. Nog niet alle Amsterdamse instellingen zijn aangesloten, maar verantwoordelijk programmamanager Peter van Bosheide van DMO (Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling) van de gemeente Amsterdam denkt dit in april 2012 rond te hebben, nadat het project vier jaar in beslag nam. Daarmee duurde het bijna twee keer zo lang als gehoopt.
Hoe kon het gebeuren dat het realiseren van zo’n ‘eenvoudig’ ict-systeem zo lang duurde? En wat doet de gemeente eraan dit in de toekomst te voorkomen?
Geldverslindende ict-projecten
Matchpoint is geen uitzondering op de andere ict-projecten van de gemeente Amsterdam. Ict en de overheid zijn doorgaans geen gelukkige combinatie. De ov-chipkaart, het communicatiesysteem voor hulpdiensten C2000, het Elektronisch Patiënten Dossier: allemaal voorbeelden van geldverslindende ict-projecten. CDA Tweede Kamerlid Ger Koopmans stelde deze week voor een parlementair onderzoek te doen naar problemen bij grote ict-projecten van de overheid. Aanleiding was berichtgeving dat falend ict-beleid grofweg vijf miljard euro per jaar zou kosten.
Overigens mislukken niet alleen bij de overheid ict-projecten. In het bedrijfsleven komt het net zo goed voor. Alleen is het minder zichtbaar omdat het geen belastinggeld betreft. “Alle literatuur daarover zegt dat grote ict-projecten in het bedrijfsleven vaak ook dubbel zo duur zijn dan begroot, net zoals bij de overheid”, zegt Jan van Dijk, hoogleraar en directeur van het Center for eGovernment Studies aan de Universiteit Twente.
Bij de ict-projecten van verschillende overheidsinstellingen die mislukken, gaat het in de allereerste fase vaak al mis: bij de politieke ambities. Van Dijk: “Colleges van b en w en ministers zitten er vier jaar. Een project van vijf jaar is dan geen optie. De ambities zijn vaak te ambitieus: het systeem moet te veel kunnen, mag niet te veel kosten en moet te snel klaar zijn. Wordt de deadline toch overschreden, dan komt het op het bord van het volgende college of de volgende minister en die kijkt er weer anders tegenaan. Gevolg: extra eisen waardoor het weer langer duurt en nog duurder wordt.”
Ook Matchpoint liep vertraging op door te hoge ambities van de gemeente. Het oorspronkelijke idee leek eenvoudig: een simpel technisch systeem dat een automatisch berichtje doorgeeft om te laten zien welke organisaties met een kind bezig zijn. Matchpoint werd in een rapport over de toestand van de ict in Amsterdam van onderzoeksbureau McKinsey genoemd als een van de makkelijkere projecten die snel en eenvoudig gerealiseerd zouden kunnen worden. Maar Amsterdam wilde meer. “Matchpoint is uniek ten opzichte van de verwijsindex omdat wij niet alleen jongeren uit de gemeentelijke basisadministratie willen registreren, maar ook illegale kinderen”, vertelt Peter van Bosheide, programmamanager van Matchpoint. Daarnaast wilde de gemeente dat het ict-systeem ook meteen zou aanwijzen welke van de betrokken instanties de regie heeft over zo’n risicojongere. Op deze manier kunnen instellingen niet langer naar elkaar wijzen, maar wordt de zorg gecoördineerd.
Taai en complex onderwerp
Bij Matchpoint bleek het lastig om bij alle betrokkenen te inventariseren wat de precieze eisen moesten zijn. Van Bosheide: “Zorgcoördinatie is een taai en complex onderwerp. Het overleg met alle instanties over de vraag hoe we het systeem moesten inrichten, kostte veel tijd.” Hij vindt het daarom niet meer dan logisch dat Matchpoint vertraging opliep. Daarnaast moesten grote instellingen als Bureau Jeugdzorg aangesloten worden op Matchpoint zonder dat zij daar enige last van zouden ervaren, ook dat kost tijd. “Matchpoint is voor 90 procent een kwestie van afstemming en het respecteren van elkaars bijdragen”, zegt Van Bosheide.
Daarom moet bij de overheid vooraf exact helder zijn wat moet gebeuren, door wie, wat voor besparing het op moet leveren, hoeveel het mag kosten en hoe lang het mag duren voordat het af is. Oftewel, er moet een degelijke business case liggen. Anders weten medewerkers niet precies wat ze moeten doen en kunnen er steeds aanvullende eisen bijkomen die weer een heel andere inrichting van het systeem vergen.
Eilandjes van losse systeempjes
Crisis
De ict van de gemeente Amsterdam is verouderd, niet op orde en slecht gedocumenteerd. De systemen van de diensten en stadsdelen zijn bovendien totaal niet op elkaar afgestemd. Dat blijkt uit verschillende rapporten die de gemeente heeft laten opstellen. Wethouder Wiebes zei eerder dit jaar tegen de raad dat de kosten van 130 miljoen euro per jaar van Amsterdam ‘tientallen miljoenen hoger zijn dan in vergelijkbare steden’. Hoe komt dit?
“Pas in 2005 werd voor het eerst gesproken over grootschalige samenwerking op ict-gebied tussen de verschillende diensten. Bij de oprichting van het Servicehuis ICT, die de ict van acht diensten moest integreren, begon alle ellende”, vertelt een ex-medewerker van de Dienst ICT die liever anoniem wil blijven. Belangrijkste redenen waren: geen goede analyse van de situatie en wat er moest gebeuren na samenvoeging (business case), niet genoeg geld, ongeschikte managers, niet genoeg expertise bij andere medewerkers en de onwerkbare organisatorische constructie waarbij de directeur voor alle diensten werkte.
“Toen Claudia de Andrade – De Wit medio 2009 aantrad was de situatie al reddeloos, al had nog niemand echt weet van de dramatische toestand. Omdat er nog niets was samengevoegd, waren er alleen wat lokale, kleine problemen”, aldus de ex-medewerker. “Toen er in december 2010 een aantal grote storingen optrad, werd bekend dat de ict van de gemeente Amsterdam er dramatisch aan toe is en was het ook aan de ambtelijke top crisis.”
Sinds februari zit directeur van de Dienst ICT De Andrade – De Wit officieel ziek thuis en is Johan Boomgaardt waarnemend directeur. De Dienst ICT is onder een verzwaard managementregime gesteld, geleid door externen. Ondertussen is er in de crisisaanpak en achterstallig onderhoud al zo’n 70 miljoen euro gestoken. Dat geld is afkomstig uit een pot van 100 miljoen die eigenlijk was bestemd voor een ‘toekomstgerichte ict’.
Hoe een organisatie is ingericht, zo wijzen evaluaties keer op keer uit, is ook van doorslaggevend belang voor het slagen van een ict-project. Voormalig gemeenteambtenaar bij de gemeente Amsterdam en ict’er Carolien Schönfeld, werkt nu aan een boek over het falen en slagen van ict: “Er mag bij ict-projecten maar één opdrachtgever zijn en die moet een helder mandaat hebben. Anders loopt hij tegen gesloten deuren aan en komt er van de opdracht niks terecht.”
Het bestaan van stadsdelen en de relatief grote autonomie die de gemeentelijke diensten in Amsterdam hebben, is een belangrijke reden geweest voor de huidige ict-crisis in de gemeente, zeggen alle ondervraagden. “De stadsdelen hebben hun eigen bevoegdheden. Zo hebben ze ook altijd hun eigen ict kunnen regelen”, zegt Schönfeld. “Destijds bij het oprichten van de stadsdelen is gekeken wat samen gedaan moest worden. Dat waren zaken als openbare orde en veiligheid, verkeer en vervoer. Ict had daar ook bij moeten zitten. Maar ja, dat is met de kennis van nu.”
Hetzelfde probleem speelt met de verschillende gemeentelijke diensten, die in Amsterdam van oudsher behoorlijk decentraal werken en dus ook altijd over hun eigen ict mochten beslissen. Schönfeld: “Daardoor zijn allemaal eilandjes ontstaan bij de stadsdelen en diensten. Losse systeempjes, die vanwege de verschillende programmeertalen en leveranciers niet één, twee, drie samengevoegd kunnen worden.”
“Alle diensten en stadsdelen zouden zoveel mogelijk moeten samenwerken en hun systemen moeten standaardiseren”, zegt hoogleraar Van Dijk. “Alleen als een dienst of stadsdeel de enige is die een applicatie gebruikt, zou je het niet moeten doen. De versplintering in Amsterdam leidt tot rampen.” Het biedt volgens Van Dijk hoop dat er binnen de Dienst ICT gewerkt wordt aan één centrale ict voor alle diensten, die streeft naar zoveel mogelijk gemeentebreed gebruik van dezelfde softwareprogramma’s voor dezelfde functies. Zo is het plan van de Dienst ICT bijvoorbeeld dat ooit alle werkplekken uitgerust zijn met dezelfde email- en printsoftware.
Oude en nieuwe regime
Matchpoint is tot stand gekomen onder het ‘oude regime’ van de gemeente Amsterdam. Dat wil zeggen dat de afzonderlijke diensten van de gemeente nog verantwoordelijk waren voor hun eigen ict. De wethouders van de verschillende diensten waren verantwoordelijk voor de lopende ict-projecten die binnen hun portefeuille vielen. Daarnaast was er nog het samenwerkingsverband tussen verschillende diensten ‘Servicehuis ICT’ dat meer eenheid op ict-gebied probeerde te brengen. Zo was vaak niet duidelijk wie er nu het laatste woord had: de dienst of het Servicehuis ICT.
Het Servicehuis ICT ging op 1 januari 2007 van start. Doel was dat het Servicehuis ICT de ict van acht verschillende diensten – waaronder DMO (Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling) – over zou nemen en zou proberen dit centraal te regelen. Het Servicehuis ICT moest ervoor zorgen dat de software die alle diensten en stadsdelen gebruiken zoveel mogelijk gelijk is en dat alle krachten kunnen worden gebundeld. Door verschillende redenen kwam daar niets van terecht (zie kader ‘Crisis’).
Mede op aanraden van onderzoeksbureau McKinsey ging op 1 januari 2010 de opvolger van het Servicehuis ICT van start, de Dienst ICT. De belangrijkste conclusie van McKinsey was dat de organisatiestructuur van de gemeente moest veranderen. In de nieuwe structuur is er een aparte wethouder voor ict gekomen, Eric Wiebes (VVD). Daarnaast is de functie gecreëerd van chief information officer (CIO). Deze directeur van de Dienst ICT is formeel opdrachtgever van de ict-projecten en daarmee ook eindverantwoordelijke. Op zijn beurt legt de CIO weer verantwoording af aan de ict-wethouder.
Valkuilen bij ict-projecten
Er is al veel literatuur verschenen over het falen van ict-projecten. Vier redenen waarom projecten bij de overheid kunnen mislukken:
1. Projecten zijn te groot
De politiek heeft vaak te ambitieuze plannen en wil te grote projecten. Van Dijk: “Grote projecten zijn veel moeilijker te beheersen en lopen gemakkelijk uit de hand. De neiging van de politiek is vaak om iets in één project van 10 of misschien wel 100 miljoen euro te doen, maar veel beter is het om dit op te knippen in projecten van maximaal, zeg, een half miljoen.”
2. Consultants kunnen belang hebben bij dure software
Consultants van de leveranciers van softwaresystemen zijn blij met deze torenhoge ambities van de politiek, gezien hun werkgevers zoals Getronics (nu KPN), Accenture of Atos Origin flink kunnen verdienen aan deze grote ict-projecten. Laat je dus vooral adviseren door consultants die niet verbonden zijn aan een leverancier, is de tip van Van Dijk.
3. Te weinig expertise
De politiek moet knopen doorhakken over ict-systemen, terwijl ze daar weinig kennis over hebben. Ambtenaren die politici daarover moeten adviseren missen vaak ook genoeg specialistische kennis. “Probleem is dat experts vaak worden weggekocht door het bedrijfsleven, zeker in deze tijden van bezuinigingen waarin de budgetten van overheden slinken”, constateert Van Dijk.
4. Een gemeente heeft veel verschillende diensten
Carolien Schönfeld: “Een gemeente heeft veel meer producten en diensten dan bedrijven, en dus ook ook veel meer software nodig. Paspoorten, parkeervergunningen, persoonsregistratie, erfpacht, belastingen: je hebt overal aparte systemen voor nodig.” Zelfs banken en verzekeraars hebben lang niet zoveel diensten als een gemeente. Schönfeld: “En zelfs daar gaat al een hoop mis op ict-gebied.”
Nieuw in de ict-organisatie is ook de functie van de informatiemanager, die de koppeling is tussen enerzijds de (politiek en ambtelijk) verantwoordelijken voor het beleid en anderzijds de automatisering. “Ambtenaren wilden vroeger nog al eens scoren voor hun wethouder door te snel te zeggen dat iets technisch uitvoerbaar was”, zegt een projectmanager van een dienst van de gemeente die liever anoniem wil blijven. Met de strakkere hiërarchische structuur en de centralisatie van expertise bij de Dienst ICT, zal dat nu minder moeten gebeuren.
Nóg een nieuw ict-systeem
Door het nieuwe ict-systeem Matchpoint weten de aangesloten zorgaanbieders van elkaars bestaan af en kan bepaald worden wie het initiatief neemt. Maar wat er met een kind aan de hand is, kunnen ze niet zien. “De gemeente en de zorginstellingen willen het liefst dat met een druk op de knop ook meteen de behandelstatus van een kind ingezien kan worden”, vertelt Erik Gerritsen, bestuursvoorzitter van Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam (BJAA) en voorheen gemeentesecretaris van de gemeente Amsterdam .
Daarvoor moet er een nieuw systeem komen, dat nu in voorbereiding is bij DMO, zeggen ingewijden. Een exact plan is er nog niet, evenmin als een werktitel. Wel is duidelijk dat er een aparte, digitale plek zal komen waar inhoudelijke dossierinformatie uitgewisseld kan worden. De privacy van de kinderen en hun gezinnen moet daarbij kunnen worden gegarandeerd, zodat gegevens over bijvoorbeeld de behandeling van de ouders bij verslavingszorg of een psychiater niet op straat kunnen komen te liggen.
DMO denkt geleerd te hebben van de vele fouten die er in het verleden zijn gemaakt. Eerst wordt nu grondig op een rij gezet aan welke eisen het systeem allemaal moet voldoen. Pas dan kan de aanbesteding worden uitgeschreven. Een veelgemaakte fout is namelijk het aanbesteden van een te vaag plan, waardoor er gaandeweg het ontwikkelingsproces steeds nieuwe eisen bijkomen.
Schoolvoorbeeld
Gezien de vele betrokken organisaties is dit project een schoolvoorbeeld van hoe belangrijk een helder mandaat is. De informatiemanager moet krachtdadig kunnen optreden ten opzichte van alle betrokkenen. Bij zo’n groot aantal betrokken organisaties moet er tevens een strakke business case zijn, zodat wordt voorkomen dat er tijdens het ontwikkelen steeds meer eisen bijkomen. “We moeten oppassen dat het geen megalomaan project wordt”, waarschuwt Gerritsen, bestuursvoorzitter van Bureau Jeugdzorg Agglomeratie Amsterdam (BJAA). “Daar zijn er in het verleden veel van geweest en dat ging vaak mis. Maar ik ga er vanuit dat de gemeente daarvan heeft geleerd.”
Over een aantal maanden hoopt DMO het nieuwe ict-project voor de jeugdzorg helder uiteengezet te hebben. Hoeveel geld er in het project gestopt zal worden, is nog niet duidelijk. In de eerste schatting wordt gesproken over een half miljoen tot een miljoen. DMO hoopt dat het project, anders dan Matchpoint, minder dan twee jaar in beslag zal nemen. Maar gezien eerdere ervaringen met ict-projecten binnen de gemeente en de omvangrijke crisis bij de Dienst ICT blijft het onzeker of dat gaat lukken.