De voorganger van de Zuidas, het IJ-oever project, is mislukt door gebrek aan enthousiasme bij investeerders. Amsterdam leerde van haar fouten en werkte bij het ontwikkelen van de Zuidas wel intensief samen met het bedrijfsleven. Dat is goed volgens planoloog Stan Majoor. Maar je moet private partijen wel stimuleren om de leefbaarheid van de Zuidas niet uit het oog te verliezen.
U heeft van 2001 tot 2008 intensief onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van de Zuidas. Hoe ontstaat zo’n groot stedenbouwkundig project? Welke partijen zijn er bij betrokken?
‘Het historische economische centrum van Amsterdam, de grachtengordel, groeide in de jaren tachtig uit zijn voegen. De stad wees toen een plek aan waar de economische ontwikkeling plaats moest gaan vinden. In navolging van andere Europese havensteden werd gekozen voor het oude havengebied, de IJ-oever achter het centraal station. Dat leek ideaal. Het gebied had zijn havenfunctie verloren en lag dicht bij het station en het centrum.’
‘De gemeente werd toen al gedomineerd door de PvdA en vormde een krachtige politieke eenheid. Vergeleken met andere steden had Amsterdam veel middelen. Het bezat veel grond en had een enorm ambtenarenapparaat. Omdat Amsterdam een linkse stad was, had het de neiging om projecten sterk te reguleren. Niemand bij de gemeente kwam op het idee bedrijven te vragen wat ze eigenlijk van de locatie vonden. Al snel bleek dat die bedrijven niet enthousiast waren over de IJ-oever. Er stonden al een heleboel gebouwen die voor veel geld verbouwd moesten worden, er waren problemen met de infrastructuur en hoogbouw was maar beperkt mogelijk omdat die te zien zou zijn vanuit het centrum.’
Stan majoor
- Stan Majoor is assistent-hoogleraar aan de faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen.
- In 2008 promoveerde hij op zijn onderzoek naar grootschalige stedelijke ontwikkelingsprojecten.
- Daarvoor volgde hij van 2001 tot 2008 nauwgezet de besluitvorming rondom de Zuidas.
‘Projectontwikkelaars beginnen liever met een weiland. Ze kunnen dan bouwen wat ze willen. Toen de ABN met AMRO fuseerde in 1991 gingen ze op zoek naar zo’n schone lei om hun hoofdkantoor neer te zetten. In het gebied ten zuiden van de A10 lagen tussen het WTC, de rechtbank, de RAI en de VU een paar sportvelden en parkeerplaatsen. Het gebied lag dicht bij het centrum, dichtbij Schiphol, aan de snelweg en bij een treinstation. ABN-AMRO wilde daar en nergens anders zijn hoofdkantoor neerzetten. Amsterdam had geen andere keus dan de wens van de bank in te willigen. Ze waren bang dat ABN-AMRO zich anders in een andere stad ging vestigen.’
De overheid volgde de private sector dus in dit geval in plaats van te leiden?
‘Precies. De gemeente volgde de wens van private partijen om zich op die plek te vestigen. De machtsverhoudingen waren duidelijk veranderd. Van een leidinggevend instituut was de gemeente tot schoothondje geworden van grote bedrijven. In de Verenigde Staten is dat overigens heel normaal, de markt bouwt daar de stad, de gemeente reguleert hier en daar een beetje. Bovendien had Amsterdam van het IJ-oever project geleerd dat het geen zin heeft om van bovenaf op te leggen waar bedrijven zich moeten vestigen.‘
‘Maar Amsterdam wilde van de Zuidas meer van maken dan een verzameling kantoorgebouwen. In 1998 kwam het gemeentelijk projectbureau met het masterplan Zuidas. Ik heb onderzocht hoe het masterplan en het idee van een mengvorm tussen kantoor- en woongebied verkocht werd aan de betrokken partijen. De private partijen stonden aan de wieg van de Zuidas en waren enthousiast over de plannen van de gemeente. Dat is zeer belangrijk. Ik heb ook onderzoek gedaan naar Ørestad, een groot stedenbouwkundig project in Kopenhagen. Daar grazen nog steeds koeien omdat er geen private investeerders zijn gevonden voor de plannen van de stad.’
Amsterdam wilde van de Zuidas meer van maken dan een verzameling kantoorgebouwen.
‘Ook het lokale bestuur stond zeer positief tegenover de plannen. De Kamer van Koophandel bijvoorbeeld was enthousiast. Het warm maken van de nationale overheid is minder goed verlopen. Doordat in Nederland de regionale overheden beperkte middelen hebben, is voor de ondertunneling van de A10 geld nodig van de nationale overheid. Amsterdam ruziet nu al jaren met het rijk over die tunnel, al verloopt de communicatie de laatste jaren wel iets beter.’
‘Het minst is er aansluiting gezocht bij het maatschappelijk-culturele veld, winkels en buurtverenigingen. De laatsten voelen zich volledig buitengesloten of, erger nog, staan op een paar kleine ergernissen na compleet onverschillig tegenover de plannen.’
Gaat het wel goed komen met die mengvorm tussen kantoor- en woongebied dan?
‘Ben je wel eens ‘s-avonds of zelfs overdag op zaterdag op de Zuidas geweest?’
Hoe komt het dat de Zuidas niet leeft?
‘De bedrijven en projectontwikkelaars zien levendigheid van het gebied wel zitten als er over gepraat wordt, maar zodra het op concrete actie aankomt, kijkt iedereen naar elkaar. Iedereen wil graag dat er lunchrooms komen in het gebied, maar niemand wil zijn begane grond verhuren aan lunchrooms. Iedereen wil dat zich op de Zuidas leuke creatieve winkels gaan vestigen, maar niemand is bereid zijn huurprijs omlaag te doen. Die leuke kleine winkels maken daardoor geen kans. Bovendien is nieuwe stedelijkheid een abstract begrip. Voor de gemeente kan dat een skatepark zijn terwijl ABN AMRO jongeren voor de deur maar rommelig vindt. Een te elitaire opvatting over stedelijkheid kan perverse gevolgen hebben, zoals privaat gemanagede ‘openbare’ ruimtes. Gevoed door angst voor de stad ontstaat er zo een pseudostedelijkheid.’
Wat kan de gemeente daar aan doen?
‘In het ideale geval spreken private partijen elkaar aan. Zo van “je bent dat en dat van plan, maar hoe draagt dat bij tot de leefbaarheid van het gebied?”. De gemeente kan dat stimuleren. Daarnaast is het belangrijk met partijen samen te werken die een lange commitment hebben met het gebied, zoals ABN AMRO. Een projectontwikkelaar die een kantorenflat bouwt en die vervolgens doorverkoopt aan een investeerder heeft zelf weinig belang bij nieuwe stedelijkheid. Maar er is nog veel meer mogelijk. Ik heb de laatste tijd ook onderzoek gedaan in Japan. Daar geven ze bonussen aan bedrijven die bijdragen aan de leefbaarheid van een gebied. Als je bijvoorbeeld de eerste twee verdiepingen van je pand verhuurt aan winkels, mag je vijf extra verdiepingen op je gebouw zetten. Je kunt bedrijven zo ook stimuleren om bijvoorbeeld het beheer van een parkje op zich te nemen. Dan gebruik je de creativiteit van de markt op een positieve manier.’
Is de gemeente nu het economisch slecht gaat niet extra afhankelijk van private partijen?
‘De eerste 10 jaar was de Zuidas booming. ABN-AMRO en ING werkten als een magneet. Allerlei dienstverleners van deze bedrijven wilden zich ondanks de hoge huurprijzen in de buurt vestigen. De gemeente had toen een sterke onderhandelingspositie. Ze had toen harde eisen kunnen stellen aan belangstellenden. Nu is dat natuurlijk lastiger.’
In 2006 berekende het Centraal Plan Bureau de kantoorruimte die beschikbaar zou komen op de Zuidas alleen gevuld kon worden onder de meest gunstige economische omstandigheden en dan nog op voorwaarde dat er in de rest van Amsterdam geen kantoorruimte vrij zou komen. Deze week maakte het CPB bekend dat de economische vooruitzichten in Nederland minder gunstig zijn dan het ooit had kunnen voorspellen. Wat betekent dat voor de Zuidas?
‘Misschien is de economische crisis wel een zegen. Een onzekere toekomst zet aan tot denken. Aangezien er in Amsterdam nog altijd vraag is naar woonruimte worden er misschien een aantal kantoren omgevormd tot woningen. Dat zou de stedelijkheid ten goede komen.
‘Aan de periferie van de Zuidas zullen een aantal projecten niet doorgaan. Banken hebben het zwaar. Als ABN-AMRO en ING zouden weggaan of sterk zouden inkrimpen betekent dat een flinke knauw voor de Zuidas. Ook de overkapping van de snelweg gaat nu misschien niet door. Planners staren zich al 10 jaar blind op dat zogenaamde dokmodel. Om de enorme kosten die de overkapping met zich mee neemt te dekken wordt de Zuidas zo vol mogelijk gebouwd met gebouwen die zo veel mogelijk geld opleveren. Dat komt de levendigheid van de Zuidas natuurlijk niet ten goede.’
‘Maar het is moeilijk te voorspellen. Er word ook gesproken over het juist eerder uitvoeren van grote infrastructurele projecten dan gepland om werkgelegenheid te creëren. Dat zou zo maar kunnen gebeuren met het dokmodel. De overkapping van de snelweg zou het mogelijk maken om woningen in de buurt van de weg te bouwen, maar het is wel de vraag of er nog investeerders gevonden kunnen worden om al die ruimte die dan vrij komt vol te bouwen.’
Kan de gemeente op deze nieuwe ontwikkelingen inspelen?
‘Ze doen dat nu te weinig. Dat blindstaren op het dokmodel is daar een voorbeeld van. Een groot stedelijk project als de Zuidas duurt dertig jaar. Nu is er een toevallig een crisis, maar er kan echt van alles veranderen in dertig jaar. Daar moet je als planner open voor staan.’